✍️مانی فرهمند

چرا نظریه «دولت‌های شکننده» دیگر کافی نیست؟

برای نزدیک به سه دهه، خراسان‌افغانستان با عنوان ثابت شناخته می‌شد: و آن این: «دولت شکننده» یا در مواردی «دولت شکست‌خورده». این دو مفهوم به تدریج چنان رایج شدند که گویی دیگر نیازی به توضیح نداشتند. هرگاه سخن از کشورهای چون: خراسان‌افغانستان، سومالی، یمن یا سودان به میان می‌آمد، این برچسب نیز همراه آنها تکرار می‌شد. اما آیا این مفاهیم هنوز واقعیت‌های پیچیده این کشورها را توضیح می‌دهند؟

پاسخ بخش قابل توجهی از ادبیات جدید علوم سیاسی منفی است. بسیاری از پژوهشگران معتقدند که مفهوم «دولت شکننده» بیش از آنکه یک نظریه توضیح‌دهنده باشد، به یک برچسب توصیفی تبدیل شده است؛ برچسبی که ضعف دولت را نشان می‌دهد، اما درباره نوع قدرت، شیوه حکمرانی و مناسبات واقعی درون جامعه، سخن چندانی نمی‌گوید.

نظریه دولت‌های شکننده در دهه ۱۹۹۰ و اوایل قرن بیست‌ویکم، هم‌زمان با پایان جنگ سرد و افزایش مداخلات بین‌المللی، اهمیت یافت. در این چارچوب، دولتی شکننده تلقی می‌شد که نتواند سه وظیفه اساسی خود را انجام دهد: تامین امنیت، اجرای قانون و ارایه خدمات عمومی. هرچه این توانایی کمتر می‌شد، دولت به سمت شکست حرکت می‌کرد.

این تعریف در نگاه نخست منطقی به نظر می‌رسد، اما یک مشکل اساسی دارد؛ فرض می‌کند که اگر دولت رسمی ضعیف باشد، جامعه نیز فاقد نظم سیاسی است. در حالی‌که تجربه بسیاری از کشورها نشان داده است که با عقب‌نشینی دولت، خلای قدرت لزوما به هرج‌ومرج مطلق منتهی نمی‌شود. اغلب بازیگران دیگری این خلا را پر می‌کنند.

در خراسان‌افغانستان، این واقعیت بارها تکرار شده‌است. در بسیاری از مناطق، پیش از آنکه دولت مرکزی حضور موثری داشته باشد، شوراهای محلی، رهبران قومی، فرماندهان مسلح، شبکه‌های مذهبی و حتی گروه‌های شورشی، بخشی از وظایف حکومت را بر عهده گرفته‌اند. آنها اختلافات را حل کرده‌اند، مالیات گرفته‌اند، امنیت برقرار کرده‌اند و نوعی نظم اجتماعی ایجاد کرده‌اند؛ نظمی که شاید با معیارهای دولت مدرن همخوان نباشد، اما برای ساکنان آن مناطق واقعی و موثر بوده‌است.

دقیقا از همین نقطه بود که ادبیات علوم سیاسی مسیر تازه‌ای را آغاز کرد و یکی از مهم‌ترین مفاهیمی که در دو دهه اخیر مطرح شده، «حکمرانی شورشی است. پژوهشگرانی مانند زاخاریا مَمپِلی، آنا آرژونا و نلسون کاسپرسن نشان داده‌اند که بسیاری از گروه‌های مسلح تنها برای جنگیدن شکل نمی‌گیرند، بلکه در مناطق تحت کنترل خود نوعی نظام اداری، قضایی، مالی و حتی خدماتی ایجاد می‌کنند. به بیان دیگر، آنها فقط با دولت نمی‌جنگند؛ بلکه در عمل، بخشی از کارکردهای دولت را نیز انجام می‌دهند.

هم‌زمان، مفهوم دیگری با عنوان «نظم سیاسی ترکیبی» مطرح شد. این نظریه بر این نکته تاکید دارد که در بسیاری از کشورهای در حال بحران، قدرت نه در اختیار دولت است و نه در اختیار یک بازیگر غیررسمی؛ بلکه میان دولت، رهبران سنتی، نهادهای مذهبی، شبکه‌های قومی، گروه‌های مسلح و بازیگران اقتصادی تقسیم شده‌است. بنابراین، آنچه از بیرون «بی‌نظمی» به نظر می‌رسد، از درون ممکن است نوعی نظم چندلایه و غیررسمی باشد.

خراسان‌افغانستان نمونه‌ای روشن از چنین وضعیتی است. در بسیاری از دوره‌های معاصر، قدرت سیاسی میان دولت مرکزی، ساختارهای قبیله‌ای، شوراهای محلی، فرماندهان جهادی، شبکه‌های مذهبی و بازیگران خارجی توزیع شده‌است. این ساختار، اگرچه با الگوی دولت مدرن متفاوت است، اما نشان می‌دهد که قدرت در خراسان‌افغانستان همواره میان چند مرکز تقسیم شده‌است.

در سال‌های اخیر، نظریه دیگری نیز با عنوان «دولت‌بودگی رقابتی»مطرح شده است. این نظریه توضیح می‌دهد که در برخی کشورها، دولت رسمی تنها مدعی اعمال حاکمیت نیست؛ بلکه بازیگران دیگری نیز هم‌زمان برای کسب مشروعیت، کنترل سرزمین و ارایه خدمات با آن رقابت می‌کنند. در چنین شرایطی، مسئله اصلی ضعف دولت نیست، بلکه رقابت چند نظام حکمرانی بر سر یک قلمرو واحد است.

اگر این دیدگاه را بر خراسان‌افغانستان تطبیق دهیم، تصویر متفاوتی به دست می‌آید. خراسان‌افغانستان را نمی‌توان صرفا کشوری دانست که دولت آن ضعیف است؛ بلکه باید آن را جامعه‌ای دانست که در آن، شکل‌های مختلف حکمرانی در کنار یکدیگر حضور داشته‌اند و گاه با یکدیگر رقابت کرده‌اند. این تفاوت، از نظر نظری بسیار مهم است؛ زیرا نوع راه‌حل را نیز تغییر می‌دهد.

اگر بپذیریم که خراسان‌افغانستان فقط یک «دولت شکننده» است، راه‌حل عمدتا در تقویت نهادهای رسمی، افزایش بودجه دولت و اصلاح ساختارهای اداری خلاصه می‌شود. اما اگر واقعیت را در قالب «نظم سیاسی ترکیبی» یا «دولت‌بودگی رقابتی» ببینیم، آن‌گاه روشن می‌شود که بدون درک جایگاه بازیگران محلی، ساختارهای اجتماعی، شبکه‌های سنتی و منابع مشروعیت غیررسمی، هیچ برنامه دولت‌سازی به موفقیت نخواهد رسید.

این تحول نظری، تنها درباره خراسان‌افغانستان نیست. تجربه عراق، سوریه، لیبی، یمن، سومالی و حتی بخش‌هایی از منطقه ساحل آفریقا نیز نشان داده‌است که الگوی کلاسیک دولت مدرن، همه واقعیت‌های موجود را توضیح نمی‌دهد. به همین دلیل، ادبیات معاصر علوم سیاسی از تمرکز صرف بر «ضعف دولت» فاصله گرفته و به مطالعه شیوه‌های متنوع حکمرانی روی آورده‌است.

این بدان معنا نیست که مفهوم «دولت شکننده» کاملا بی‌اعتبار شده است. این مفهوم همچنان برای سنجش ظرفیت نهادی دولت‌ها سودمند است، اما دیگر به تنهایی قادر نیست پیچیدگی‌های سیاسی بسیاری از جوامع را توضیح دهد. جهان امروز با واقعیت‌هایی روبه‌روست که در آنها دولت، تنها بازیگر تولیدکننده نظم نیست.

شاید مهم‌ترین درس این تحول نظری برای خراسان‌افغانستان آن باشد که آینده این کشور را نمی‌توان صرفاً با معیار قدرت یا ضعف دولت مرکزی سنجید. آنچه اهمیت بیشتری دارد، نحوه تعامل میان دولت، جامعه، ساختارهای محلی و سایر بازیگران مؤثر است. هر تحلیلی که یکی از این عناصر را نادیده بگیرد، تصویری ناقص از واقعیت ارایه خواهد کرد.

از این منظر، پرسش اصلی دیگر این نیست که آیا خراسان‌افغانستان یک دولت شکننده است یا نه؛ بلکه این است که چه نوع نظمی در این سرزمین شکل گرفته، این نظم چگونه عمل می‌کند و آیا می‌تواند در آینده به سوی دولتی فراگیر، مشروع و پایدار تحول یابد یا همچنان در قالب رقابت میان اشکال گوناگون حکمرانی باقی خواهد ماند. شاید پاسخ به این پرسش، بیش از هر برچسب دیگری، کلید فهم سیاست خراسان‌افغانستان در قرن بیست‌ویکم باشد.