✍️جاوید راحل
بخش دوم
پ) نظامهای مرکب
در این سنخ نظام سیاسی، چندین مرکز عملکرد سیاسی وجود دارد، حاکمیت در آن چندگانه است، اعضای ترکیب کننده دولت بر حسب مورد، هر کدام یک واحد سیاسی حاکمه را تشکیل میدهند. (داودی، 1389: 230) بنا بر این، در این اتحاد چندین ساخت جدا گانه قدرت دولت وجود دارد که با هم دولت واحد را تشکیل میدهند. نظامهای مرکب انواع مختلف دارد و با توجه به کشورهای مختلف جهان، تعریف هر کدام از نظامهای نا متمرکز تفاوتهای دارد، ولی نظامهای نامتمرکز تفاوتهای دارد. در این بخش ضرورت است که نخست به نظامها کنفدراسیون پرداخته و سپس نظامهای فدرال را به بحث خواهیم گرفت.
1. نظامهای کنفدراسیون یا کنفدرال: گاهی در تاریخ اتفاق می افتد که تعدادی از دولتهای مستقل به هدف حفظ و بقای خود، به ویژه در زمینههای امنیتی، اقتصادی، سیاسی وسیله اشتراکات دیگر در طی پیمانی میزانی از اختیارات خود را به یک سازمان برتر (فراملی) میسپارند. این رویدادها کنفدراسیونهای را در سطح منطقه شکل داده اند.
اگر در اتحادیهای از کشورها قانون اساسی و مرجع قانونگذاری واحد وجود نداشته باشد، آن را کنفدراسیون مینامند که در واقع اتحادیهای سست بنیادتر نسبت به فدراسیون است. فرق اساسی فدراسیون و کنفدراسیون اینست که سازمانهای مرکزی فدراسیون بر شهروندان کشور فرمانفرمایی مستقیم دارند. کشور سویس رسما کنفدراسیون خوانده میشود، اما در واقع فدراسیون است. (آشوری، 1384، 239-238) کنفدراسیون سویس در سال 1691 پدید آمد و در سال 1787 به سیستم فدرال تغییر خورد. بنا بر این، برای تحقق کنفدراسیون چند شرط الزامی است:
1. وجود چند دولت مستقل که بگونهای دارای پیوند مشترک سرنوشتهای خود در برخی امور باشند، اما نخواهند حاکمیت سیاسی را از دست بدهند.
2. وجود یک قرار داد با ماهیت بینالمللی که بصورت کلی و عمومی وجود داشته باشد و تمام کشورهای عضو کنفدراسیون آن را تصویب و از آن اطاعت کنند.
3. وجود نهادهای لازم برای اداره امور کنفدراسیون که تمام نمایندگان دولتهای عضو در آن گرد آیند و با تداوم کم و بیش مستحکم به حل و فصل مسایل خود در قالب پیمان تام بپردازند.
4. هر یک از کشورهای عضو شخصیت حقوقی بینالمللی خود را حفظ میکنند.
5. تصمیمات کلی کنفدراسیون در خصوص همه کشورهای عضو باید به اتفاق آرای (نه اکثریت آراء) نمایندگان نهادهای مشترک اخذ شود.
6. هر کدام از دول عضو میتواند بنا بر تصمیم خود ا کنفدراسیون خارج شود. (داودی، 1389: 232)
2. نظامهای فدرال
فدرالیسم (Federalism) از واژه لاتینی (Fedoras) به معنای پیمان یا میثاق معمولا به ساختارهای سیاسی و حقوقی اشاره میکند که قدرت و اختیارات را به صورت ارضی در درون یک دولت توزیع میکند. با اینحال، مطابق معنای اصلی خود، برای اشاره ضمنی به دو جانبه گرایی بکار گرفته میشود تا بخشی از یک ایدیولوژی کثرتگرا باشد. با اینهمه، به عنوان یک ساختار سیاسی، فدرالیسم به وجود دو سطح مشخص دولت نیاز دارد که هیچ کدام از لحاظ حقوقی یا سیاسی بر دیگری برتری ندارد؛ ویژگی اصلی آن اندیشه حاکمیت تقسیم شده است. (هیود، 1391: 306)
بنا بر این، فدراسیون دولتی که از اتحاد چندین واحد سیاسی (ایالت، کشور) پدید میآید واحدهای کوچکتری که فدراسیون از اتحاد آنها بوجود میآید، دارای حقوق خودمختاری یا خودگردانی هستند. ولی امور خارجی خود را به فدراسیون وا میگذارند. (آشوری، 1384: 239) و از تفویض اختیار به این دلیل که قسمتهای تعویض شده سهم در حاکمیت نداشته باشند متمایز است.
فدراسیونها بر علاوه این که از اتحاد دو یا بیشتر از دو دولت مستقل شکل میگیرند تا دولتی جدید بسازند. یعنی هنگامی که واحدهای اداری در تقسیمات کشوری حکومت تک ساخت، موافقت مرکز را برای اعطای خود مختاری به دست بیاورند در اینصورت روند نخست به ادغام و روند دوم به تجزیه نام بردار شده است. گاهی دولتهای مقتدر نیز فدراسیون تشکیل میدهند.
فدراسیون از راه تجزیه هم بوجود میآید. وقتی دولت تک ساخت دارای سرزمینی وسیع بخواهد ضمن قبول گوناگونی وحدت سراسری را حفظ کند یا وقتی بخشهای آن آرزوی خود مختاری دارند، فدراسیون به وجود میآید. حکومت مرکزی مسایل مربوط به منافع عمومی را برای خود نگاه میدارد. در حالی که بقیه اختیارات را به واحدهای خود مختار انتقال میدهد.
شکل فدراسیون هرچه باشد، ادغامی یا تجزیهای، نظام فدرالی دو رشته حکومت دارد، حکومت مرکزی و حکومتهای محلی. در فدراسیونها اختیارات میان مرکز و واحدها بنا به قانون اساسی تقسیم شده است و نمیتوان این تقسیم را بهطور یک جانبه تغییر داد. (عالم، 1387: 339) قانون اساسی فدراسیون حدود اختیارات داخلی واحدهای تشکیل دهنده فدراسیون را که گاه دولت مانند دولتهای متحده آمریکا یا جمهوری مانند اتحاد جماهیر شوری سابق یا ایالات خوانده میشوند و نیز حدود نظارت دولت فدرال مرکزی را به آنها معین میکند.
در سیستمهای فدرالی اغلب یک دادگاه عالی برای تفسیر قوانین و حل اختلافات دولتهای ایالتی و دولت مرکزی وجود دارد. در این نوع دولت، تغییر قانون اساسی با موافقت شمار معینی از ایالتها صورت میگیرد. حدود اختیارات ایالتها یا دولتهای تشکیل دهنده فدراسیون در دولتهای مختلف متفاوت است. چنانکه در ایالات متحده آمریکا، ایالتها حق بستن قرارداد با دولتهای خارجی را ندارند، در دولتهای فدرالی، هریک از دولتهای عضو فدراسیون دارای سازمان اداری و اغلب مجلس قانونگذاری جداگانه هستند، ولی قانونگذاری آنها بنا بر خلاف قوانین اساسی فدرال باشد. (آشوری، 1384: 238)
در درون فدرالیسم بین دولتهای فدرال که تفکیک قوانین را میان بخشهای اجرایی و مقننه به اجرا میگذارند و نظامهای پارلمانی که در آن قدرت اجرایی و قانون گذاری به هم پیوند خورده است، تفاوتهایی وجود دارد. مورد اول گرایش به تضمین این نکته دارد که قدرت دولتی هم در سطح ارضی و هم در سطح کارکردی پراکنده شده است. به این معنی که ارتباط چند وجهی بین دو سطح دولت وجود دارد. (هیود، 1391: 306) با اینحال تحت عنوان فدرالیسم اجرای تعادل فدرال تا حد زیادی تعیین میشود. ویژگیهای معین میان اکثریت سیستمهای فدرال را میتوان چنین بر شمرد:
هم دولت مرکزی (در سطح فدرال) و هم دولت منطقهی (در سطح ایالتی) حوزه اختیاراتی دارند که دیگر نمیتواند به آن تخطی کند؛ این اختیارات حداقل شامل حدودی از اختیارات اجرایی و قانونگذاری و قابلیت کسب در آمد و بنا بر این بهرهمندی از تا حدی استقلال مالی است.
مسئولیتها یا اختیارات هر سطح دولت در یک قانون اساسی نوشته یا مدون تعریف شده است؛ بدین معنی که روابط بین مرکز و پیرامون در چارچوب رسمی و قانونی که هیچ یک نمیتواند به تنهایی آنرا تغییر دهد، هدایت میشوند.
مواد رسمی قانون اساسی را یک دیوان عالی تفسیر و بدین وسیله، در موارد اختلاف میان دولت مرکزی و ایالتی داوری و حکمیت میکند.
نهادها به هم پیوسته همکاری و تفاهم میان سطوح فدرال و ایالتی دولت را تقویت کرده و به مناطق و استانها در فرایندهای قانون گذاری مرکزی (که معمولا از طریق شاخه دوم قوه مقننه ملی در نظامهای دو حزبی صورت میگیرد) اختیارات اعطا میکند. (هیود، 1391: 307)
فدرالیسم را باید ارضا کننده حس استقلال طلبی ملتهای کوچک در قالب ضرورت توسعه کمی و کیفی دانست. ژرژ سل برای تحقق نظام فدرال سه قانون را بیان میدارد:
1. قانون فرا داشت: مقصود از آن لزوم تحقق نهادهای مشترک است که صلاحیت و اختیارات آنها به گونهای فراگیر، کلیه اعضای دولت فدرال را شامل شود و در سطح فراتری از نهادهای داخلی این کشورها واقع گردد، که بالمآل در بالاترین پلههای سلسله مراتب موجود در نهادهای دول عضو قرار میگیرد.
2. قانون خود مختاری: گرایش خودمختاری به مثابه سنگ تعادلی است در برابر کشش به سوی فرا داشت و وجود نهادهای برتر، مقصود از این قانون این است که هر یک از واحدهای سیاسی نظامهای تک ساختی نظیر استانها، شهرستانها و غیره متمایز میسازد.
3. قانون مشارکت: یعنی دول متحد عضو به واسطه نمایندگان خود در شکل گیری ارگانهای فدرال و در اخذ تصمیمات ملی در مورد سرزمین و جمعیت دولت فدرال مشارکت داشته باشند. این قانون رابطه بین دولتها و دولت مرکزی را از رابطه تحتالحمایگی یا مناسبات استعماری متمایز میدارد. (داودی، 1389: 232-231)
3. اهمیت فدرالیسم
تا حدود زیادی چنین استدلال شده است که اصل فدرال برای بعضی دولتها، در مقایسه با سایر اصول قابل اجراتر است. اولا فدراسیونها اغلب از طریق گردهمایی شماری از جوامع سیاسی تثبیت شده شکل گرفته شده است که خواهان حفظ هویتها و تا حدی استقلال جداگانه خود اند. (هیود، 1391: 308) دومین عامل تاثیر گذار بر شکلگیری فدراسیونها وجود تهدید خارجی یا از روی ابقای نقش موثرتری در امور بینالمللی است. سومین عامل گستره جغرافیایی است و آخرین عاملی که عمدهترین عامل نیز است، تشویق به انتخاب فدرالیسم و عدم تجانس فرهنگی و نژادی است و این امر میتواند در کشورهای نظیر خراسانافغانستان عامل ثبات سیاسی به شمار آید، زیرا فدرالیسم اغلب واکنشی سازمانی به تنوع و شکافهای اجتماعی تلقی شده است.
یکی از مزایای اصلی نظام فدرال این است که برخلاف نظامهای واحد که در آنها حاکمیت یک بخش واحد مرکزی تمرکز یافته است، این گونه نظامها برای گرایشات محلی و منطقهای، طبق قانون اساسی، نفوذ سیاسی را ضمانت میکنند. «فدرالیسم معاملهای است عاقلانه جهت حل نمودن مسایل مرتبط با خطرات تجزیه در کشورهای چند قومی/ملیتی و چند فرهنگی و برنامهای است برای حل مسایل داخلی و تفاوتها»(علم، 1389: 31). با توجه به شکاف رو به گسترش قومی و زبانی خراسانافغانستان اگر موانع دسترسی به نظام فدرالی کنار زده شود امکان موثریت نظام فدرال در جغرافیای چند قومی این کشور میتواند پاسخگو باشد.
مزیت دوم فدرالیسم ناشی از پراگندگی قدرت دولت این است که با ایجاد شبکهای از کنترل و تعادل، به محافظت از آزادی فردی کمتر توجه میکند. سومین مزیت فدرالیسم این است که سازوکاری سازمانی فراهم میآورد که جوامع پراکنده بر این راه حل فدرالیسم و یکپارچگی را حفط میکنند. (هیود، 1391: 308) بنا بر این راه حل فدرالیسم برای جوامع که از لحاظ نژادی و از لحاظ جغرافیایی بصورت پراگنده اند مناسب باشد، اما در سایر موارد که ذکر شد ضرورت وجودی آن کاملا حیاتی است.
یک امکان دیگر نیز وجود دارد که فدرالیسم ممکن است سبب تجزیه دولتها نیز شود، زیرا فشارهای گریز از مرکز را در داخل دولت تقویت میکند. بهعنوان یک نتیجه بعضیها چنین استدلال میکنند که نظامهای فدرال به طور ذاتی ثابت اند، یا به سمت وحدت ضمنی که تنها نظامهای سیاسی یک بخشی میتوانند ارایه دهند، یا به سمت تمرکز گرایی بیشتر و در نهایت فروپاشی نظام گرایش دارند. (هیود، 1391: 309)
